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关于朝阳“五个一工程”建设存在的突出问题及建议
 

县域经济是国民经济的重要基础,强市之基在于强县,兴市之要在于兴县。但长期以来,朝阳县域经济发展缓慢,产业结构严重失衡,体制机制弊端重重,贫困人口居高不下,这些问题严重制约着朝阳经济社会的稳步发展。随着中国经济发展进入新常态,朝阳的振兴发展也到了滚石上山、爬坡过坎的关键阶段。面对朝阳举步维艰的发展形势,新一届市委市政府果断提出了实施五大战略、建设五大基地的总体构想,随后确立了“五个一工程”的建设平台。“五个一工程”的提出是落实习近平总书记“7·26”重要讲话精神和关于东北、辽宁振兴发展重要指示精神的具体行动,是决胜全面建成小康社会的必然要求,是实现全市经济社会持续平稳健康发展的重要支撑,更是践行“五大发展理念”、落实“四个着力”和“三个推进的实践探索。
经过近三年的实践,“五个一工程”初步达到了“一年打基础、二年树形象、三年大变样”的目标,取得是实在的成效。据统计,当前朝阳各县市区的新开工的亿元以上项目80%集中在园区,园区固定资产投资占全市固定资产投资总量的四分之三;2016年,园区内规模上企业产值占全市规模上企业产值的比重由三年前的19%提升到目前的86%,整体提升了67个百分点。通过“五个一工程”建设,一些新的经济增长点和发展动力开始显现,基本形成了冶金、汽车及零部件、农产品及食品加工、能源及新能源、家具建材及设备制造五大主导产业,初步形成了以机械电子、节能环保、生物工程、新材料、地方资源深加工为主的五大高新技术领域产业格局。实践证明,“五个一工程”平台已成为拉动朝阳经济发展的新引擎。
但总体来说,我市“五个一工程”刚刚实施两年有余,各园区还处于起步成长阶段,与省内外发达城市相比还存在一定差距,仍然存在一些问题制约园区继续向前发展,主要体现在以下几个方面:

  1. 产业布局重复,集聚效应不明显。从当前园区产业布局来看,部分地区的特色和主导产业仍然不够鲜明,产业发展思路不够清晰,如喀左县和建平县都引进家具产业,朝阳县、北票市和凌源市都有汽车零部件项目,相同产业在招商引资过程中势必会导致各地之间的恶性竞争;产业的重复布局也降低了资源的利用率,再加之引进的大项目大企业较少,没有形成区域带动效应,产业集聚效果不明显。
  2. 项目落地制约因素多,影响园区建设速度。首先是行政审批制度仍然对项目落地和项目建设有所制约:一是一些项目审批得不到上级主管部门认可,部分审批业务的专网和秘钥尚未获得;二是项目未批先建的事后处罚权尚未理顺,部分项目只能搁浅;三是各类园区之间行政审批权限不同,我市七个经济开发区被列入省级开发区行列,经济管理权限扩大,但是相比之下,其他类园区在项目审批的权限和速度上相对滞后,从而造成了各类园区发展速度不平衡的局面。其次是土地调规影响项目落地。目前开发区土地调归指标十分有限,一些项目用地涉及到基本农田、林地、草原等需要上级部门进行重新规划调整,省级部门批复时间较长致使一些项目迟迟不能落地。最后是融资难成为中小企业发展的大问题。金融部门对中小企业的支持不够,存在向国有银行贷款难、向商业银行贷款利息高的问题,贷款条件过于严格、手续繁杂,制约了中小企业的融资能力。
  3. 专业人才极为匮乏,引进人才难度大。当前随着我市大量审批权限下放到各个园区,很多审批事项技术和专业性较强,但相关专业人员并未充实到园区,致使部分专业性、技术性强的工作无法有效开展;除专业审批人员外,我市园区普遍缺乏专业的招商人才和管理人才,人才的缺乏成为制约园区发展的重要因素。从园区内企业来看,很多企业存在“招不来、留不住”的发展困境,如喀左和建平的陶瓷制造产业需要大量冶瓷人才,但当地高校没有设置相关专业,只能从外地引进人才,由于工资水平和保障水平相对滞后,外引人才难度很大。

四、产业化滞后于城镇化,新市镇居民就业问题突出。当前我市各地新市镇初步实现了从村社向城镇社区的转变,但是缺乏相应的产业和服务业聚集,农业产品加工区规模较小、经济开发区企业大多刚刚起步,旅游资源有待开发,景区建设相对滞后,服务业小而分散、零打碎敲,产业的滞后发展使居民就业成为新市镇持续发展的一大制约。大量新市镇居民无法实现当地就业,只能外出打工,还有一部分居民无法就业,新市镇居民就业安置问题成为社会稳定的一大威胁。
今后,我市应抓住京津冀产业转移及高铁经济带来的机遇,坚定“五个一工程”建设发展,以问题为导向,切实解决突出矛盾,进一步解放思想、深化改革。具体对策建议如下:
一、强化顶层设计,形成科学产业布局。首先,市级相关部门应从全市经济发展格局角度进行宏观设计,加强产业布局指导。确定“全市一盘棋”的思想,各县(市)区形成科学合理、优势互补、相互配套、相互带动的区域产业发展脉络,构建“一县一产业、一县一特色”的产业发展格局。这样既可以避免各工业园区在产业选择上的盲目性和同质化,也可以遏制在招商引资和项目建设无序竞争现象的发生。经过几年的建设,把我市七个县市区建成产业特色突出、产业集群明显、产业方向明确的特色县(区)域。其次,完善园区考核机制,对于特色产业引进和建设应给予更多权重,为园区发展集中发力给予更多肯定,使园区在全面推进过程中实现重点突破。
二、深化园区体制机制改革,实现园区联动发展。一是继续深化行政审批制度改革,探索由横向审批向并联审批的行政管理模式,简化办事程序,提高行政效能;继续向省里积极争取应有的审批权限,理顺审批流程;二是要实行“五区联动”,促进各园区协调发展。实施规划联动、基础设施联动、审批联动、招商引资联动、融资联动、产业发展联动,集中县(区)域有限资源,实现各类园景区形成错位发展、优势互补的产业格局。三是要创新融资机制,继续拓宽融资渠道,充分利用PPP模式进行公共服务、基础设施建设类项目建设;深化与农发行、国开行等金融机构的战略合作;探索建立中小企业担保平台,鼓励地方银行对信用高、前景好的中小企业进行贷款扶持。
三、建立产业园区用地保障机制,优化土地资源配置。由于土地调规指标非常有限,因此必须强调产业园区土地布局的紧凑化、土地利用功能的综合化、土地产出的高效化。实行城乡建设用地增减挂钩,周转指标优先用于产业园区项目建设;要积极探索新形势下盘活存量土地、提高土地容积率和投资强度的新模式;加大低效用地调整力度,依法清理回收闲置土地,对企业圈而不建、缓建、迟建或未达到投资强度的,其土地坚决予以收回;鼓励产业园区“零”增地发展。引导和鼓励企业利用地上和地下空间,建立多层厂房和地下生活生产设施;重点引进占地少、科技含量高、附加值高的项目,努力提升现有企业用地集聚度。
四、完善人才引进和激励制度,营造良好用人环境。首先,不断充实园区管理人员队伍。通过招聘、选调、借调等方式,培养和任用一批政治素质好、业务能力强、专业对口的管理人员;其次,重视园区内企业人才需求。当前我市园区内企业缺乏大量专业人才,对外招聘引人困难,在这种情形下,我们要充分挖掘本地职业专科学校的人才潜力,加强校企合作,定制专业人才。建立园区企业与市内院校的委托培养机制,加强企业与高校的互动和交流。高等院校与园区企业签订协议,部分专业按照企业的需求设置,培养具有针对性的高素质人才,同时企业为高校学生提供实习的机会,提高人才实际操作能力。第三,探索引进高层次人才。通过搭建硕士、博士创业基地、实习基地、留学生创业园、技术研发中心、企业孵化器等,为高层次人才提供包括技术开发、成果鉴定、成果转让、产业孵化在内的专业服务,实现“不求为我所有,只求为我所用”的目的。最后是采取项目合作、技术咨询、兼职聘请、专家租赁等灵活的方式柔性引进高级专家团队,帮助企业解决技术和生产的难题。
充分激发人才的潜力,做到“人尽其才”,需要切实有效的激励机制。首先,应提高当前园区工作人员工资水平。园景区工作人员工作量和工作压力普遍高于普通公务员,因此应该适当提高园景区工作人员绩效工资水平,根据园景区考评成绩,给予相应的绩效工资。绩效工资总量由各园(景)区管委会综合考虑本地区经济发展、财力状况、安全生产、社会稳定、上年度人员工资收入等因素自主核定,总量控制在同级政府无收入全额拨款事业单位绩效工资总量的5倍以内,其中超出原财政保障的部分由园(景)区自行解决。其次,园(景)区委会应根据机构编制部门核定的人员编制,除领导班子成员外,全面实行人员聘任制,工资水平不低于在编人员,实现园区工作人员的同工同酬;对“高精尖缺”高层次人才,可在核定的绩效工资总量内实行协议工资或年薪制。
五、大力发展惠农惠民产业,促进产城融合发展。按照“产城融合、协调发展”的发展理念,依托各地新市镇不同的区位优势、产业优势和自然条件,以企业为主推动项目建设,加大发展惠农惠民产业。具体来说,我市新市镇发展有以下几个途径:一是把新市镇建设与旅游型特色乡镇建设相结合,比如凌源市万元店镇,必须与热水汤温泉开发相结合,一方面加大景区建设力度,加强景区形象宣传,另一方面鼓励当地居民围绕旅游休闲产业开展餐饮、民宿等服务业。二是把新市镇建设与发展现代农业乡镇结合。大力发展设施农业,培育新型农业种植产业,推进农产品精深加工,不断加大对农产品加工企业的招商和支持力度,使新市镇居民能就近就业。三是把新市镇建设与其他园区发展相结合。通过发展相邻经济开发区、服务业聚集区和农业园区,使新市镇人口“工作在县内,居住在镇内”;大力发展新市镇服务业项目,为新市镇集聚人口,活跃人气提供更多空间。